Remerciements

Les auteurs de cette étude tiennent à remercier toutes les personnes qui ont apporté leurs concours à sa réalisation dans les huit pays étudiés : Barbade, Dominique, République Dominicaine, Guadeloupe, Jamaïque, Puerto Rico, Saint Martin, partie hollandaise et Sainte Lucie.

Une pensée particulière est adressée à Monsieur Harry ARNOUX, Directeur de l’Agence des 50 pas géométriques de la Guadeloupe qui était à l’origine de cette étude avec sa dimension caribéenne voire internationale.  

 Charbel Macdissi

 Professeur des universités

 

 INTRODUCTION GÉNÉRALE

  Dans la Caraïbe, où les pays sont des anciennes colonies de la France, la Grande Bretagne, les Pays-bas, la Belgique et l’Espagne, on peut observer un modèle quasi identique de propriété des terres côtières. Par exemple et par comparaison aux 50 pas géométriques de la Guadeloupe, la terre côtière à Sainte Lucie est possédée par le gouvernement et forme la chaîne de la Reine ou « the cinquant pas de la reine, the Queens 50 paces ». Cette terre est constituée de 186 pieds ou 56,69 m vers l'intérieur des terres à partir de la marée haute (high water mark). Le but de cette réservation côtière, datant de l’occupation française de l'île, était principalement pour le positionnement des forteresses pour la défense de l'île mais aussi pour construire des villes et des villages comme le mentionnait Lefort de La Tour en 1787 (Macdissi, 2004). La chaîne de la Reine concerne toute la côte, excepté la partie des grandes villes (par exemple Castries, Soufrière). Comme politique générale, la terre de la chaîne ne peut pas être achetée, seulement louée, bien qu'il y ait quelques exceptions où des parties de la chaîne de la Reine ont été vendues. Les personnes, souhaitant exploiter la terre de la chaîne, doivent posséder la terre adjacente. Cependant, les problèmes surgissent parfois, quand les personnes qui ne possèdent pas les terres adjacentes sollicitent l'utilisation de la chaîne et ne consultent pas les propriétaires de terres voisines. La limite de la côte (landward) de la chaîne n'est pas une ligne prédéfinie, excepté où des baux ont été publiés auparavant. Les frontières de la chaîne de la Reine doivent être établies par le gouvernement, et resteront en place même s'il y a un recul principal du littoral (cas du passage d’ouragan). Sainte Lucie a une grande partie de sa terre côtière propriété du domaine public, permettant de ce fait un plus grand contrôle de la planification du développement des plages.

S’agissant de Haïti, qui était également sous occupation française, le modèle de propriété des terres côtières est identique. En effet, nul ne peut posséder la terre à moins de 16 m de la marée haute, soit l'équivalent de la loi française : « Les Quinze Pas du Roi ». Il y a, cependant, peu d'application de cette loi comme pour tant d’autres conduisant ainsi à une surexploitation des ressources côtières. Les règles en vigueur se référent à l’article 36-5 de la Constitution « le droit de propriété ne s’étend pas au littoral, aux sources, rivières, cours d’eau, mines et carrières. Ils font partie du domaine public de l’Etat. » Nous pouvons nous référer également au décret du 22 septembre 1964 et à l’article 443 du code civil haïtien. 

 

Dans certaines îles qui étaient sous occupation britannique, la propriété des terres côtières se prolonge jusqu’à la marée haute. Dans les cas d’un changement dans le littoral, et à moins qu'il y ait de législation spécifique dans une île particulière, le droit commun anglais est appliqué ; il prévoit un changement de la frontière côtière de la propriété dans le cas où ce dernier est à caractère progressif. Un changement soudain de la frontière de la propriété, comme dans le cas d’une réclamation ou d'une nouvelle structure de défense, ne change pas la frontière.

 

A Tobago, Grenade, Saint Vincent et Grenadines et Dominique, des commissionnaires ont été nommés pour surveiller les îles après leur passage sous l’autorité anglaise en 1763. Cette dernière a autorisé la vente des terres de la Couronne sauf quelques exceptions y compris les terres définies comme nécessaires pour établir des fortifications et autres constructions militaires. Les commissionnaires ont réservé toutefois une partie de la terre côtière allant jusqu’à trois chaînes(198 pieds ou 60,35m) à partir de la marée haute (high water mark) ; cette décision connue sous le nom « the Queen’s three chains » s’étend sur toutes les côtes de l’île.

Cette terre n’était pas à vendre mais pour l’usage des propriétaires des plantations voisines. En 1856, une loi a été promulguée considérant que ces terres sont assujetties à des réservations spécifiques y compris le droit pour l’Etat d’ériger des installations militaires ou toutes autres constructions militaires de nature publique sur n’importe quelle partie de ces terres sans payer des droits compensatoires ainsi que le droit d’accès du public sur une route menant à ces dites terres.

 

Dans d’autres pays de l’OECS, Organisation des Etats de la Caraïbe Orientale,  comme Antigua et Barbuda, Anguilla et Dominique, il existe des lois sur le contrôle des plages créant un pouvoir de protection du littoral sur une distance n’excédant pas 50 yards soit 45.70 m depuis les végétations ou les frontières côtières des villages.         

 

A la Jamaïque, les permis accordés sous la Loi des contrôles des plages ont attribué une utilisation exclusive du littoral et du fonds marin à quelques concessionnaires, qui ont empêché d'autres utilisateurs d’accéder à la plage et à la mer dans le secteur couvert par la licence. Bien qu'aucun autre nouveau permis exclusif ne soit accordé, un grand nombre de ceux accordés sont renouvelés annuellement et restent légalement en vigueur. Il s’agit là d’une source de conflit, d'autant plus que le public est convaincu qu'il a le droit d’accéder au littoral, même s’il s’agit des terres privées. En outre, plusieurs des meilleures plages sont sous contrôle privé. Une nouvelle politique de plage, prenant en considération cette situation, a été mise en place à la Jamaïque.

 

A la République Dominicaine, la loi 305 de 1968 a modifié l’article 49 de la loi 1474 de 1938 pour définir la frange maritime comme la partie de la côte qui se trouve à 60 m de la pleamar (marée haute). La loi 186 de 1967 a établi dans les mêmes conditions la zone de la mer sur le territoire de la République Dominicaine. Il faut citer également l’article 147 de la loi 64 de 2000 sur l’environnement et les ressources naturelles. Les règles s’appliquent quasiment de la même manière comme dans les autres pays de la Caraïbe : Interdiction, autorisation préalable, licence, vente, accès du public aux plages.

Ces dernières années, les règles ont concerné le développement touristique de la République Dominicaine comme par ailleurs dans la plupart des autres îles de la région.

 

Concernant Porto Rico, la zone maritime-terrestre est définie par la « loi de Muelles y Puertos » de 1968 comme étant l’espace de la côte de Porto Rico couverte par la mer dans ses flux et reflux sensibles aux marées y compris les terres construites sur la mer. Il s’agit de la Loi n° 151 du 28 juin 1968. on peut citer également la section de 6217 de la Coastal Zone Act Reauthorization Amendments de 1990.   

 

Quant à Cuba, toutes les terres sont propriétés de l’Etat. Il n’y a pas d’ambiguïté sur la propriété et l’utilisation du littoral. 

 

A Belize, les règles sont issues du National Lands Act, chapitre 191, révisé en 2003 et qui considère les plages comme faisant partie intégrante du domaine public national. Cette loi définit comme partout ailleurs dans les autres pays de la Caraïbe, les exceptions, les autorisations, les licences, les ventes, les compensations, les amendes, etc. 

 

Pour Guyana et le Surinam, il faudra se référer aux lois sur la protection de l’environnement et la pollution de la mer comme, par exemple, à Guyana, the « Water management and Flood Control Policies ». En effet pour ces deux Guyanes, respectivement Anglophone et Néerlandophones, il n’y a pas vraiment du « Beach Control Act » comme dans les autres pays de la région à cause de la forme et de la constitution du littoral. C’est la même chose en ce qui concerne la Guyane française.

 

 

Bonaire, Curaçao et Saba font partie d’un programme de l’Unesco qui regroupe un grand nombre d’autres pays de la région comme Jamaïque, îles Cayman,  Belize, Margarita, Trinidad et Tobago, Barbade, Sainte Lucie, Porto Rico, République Dominicaine, Haïti, Cuba, Bahamas, Bermudes… et qui s’appelle CARICOMP (Caribbean Coastal Marine Productivity Program) et qui porte sur la biodiversité et les écosystèmes.

Les plages sont protégées et l’accès est libre avec une réglementation qui veille à l’attribution des autorisations, licences, ventes….  

Il faudra citer également le programme « Managing beach resources and planning for coastline change : Caribbean islands » auquel participe un grand nombre de pays de la région, outre ceux cités auparavant, British Virgin Islands, Anguilla, Antigua et Barbuda, Dominique, Grenade, Montserrat, Saint Kitts et Nevis, Sainte Lucie, Saint Vincent et Grenadines, Turks et Caicos et US Virgin Islands.     

 

Aruba, Saint Eustache et Saint Martin, ont des lois quasi identiques aux autres pays de la région eu égard à leur développement touristique et à leur appartenance aux Pays-Bas. En effet, les quatre ensembles de la Caraïbe francophones, anglophones, néerlandophones et hispanophones ont puisé leurs lois dans les mêmes sources avec des variantes pour chaque pays. Les principales lois sont celles relatives aux terres, à l’environnement, aux plages, à la pêche, au tourisme, à l’aménagement du territoire et à la propriété en particulier.

    

Il y a, en effet, plusieurs cas de figure dans la propriété des terres côtières en passant de la propriété privée à la propriété usuelle dans les différentes îles de la Caraïbe. Cependant, il y a des points de similitude concernant des conflits, dont beaucoup sont un résultat direct du développement touristique et industriel du littoral.

 

Ce dernier est la région qui se trouve au bord d'une mer, d'un océan, d'un lac et qui  s'étend de quelques mètres à plusieurs kilomètres de part et d'autre de la limite entre terre et eau.

La proximité de l'eau développe un environnement particulier : dunes, galets, falaises, estuaires... donnant naissance à un microclimat spécifique au littoral.

Les zones estuariennes, les côtes sableuses ou rocheuses, les zones humides et les marais maritimes, présentent bien souvent, en plus de leurs attraits écologiques, des intérêts économiques.

« Plusieurs facteurs contribuent à fragiliser le littoral : les pressions anthropiques croissantes (urbanisation, pollution, densités élevées de population, développement des activités industrielles et touristiques), les mouvements géomorphologiques naturels (notamment le recul du trait de côte) et l'occurrence des phénomènes climatiques extrêmes liés au changement climatique. Le recul des falaises hautes normandes et picardes, de 6 m en moyenne sur la période 1966-1995, en est une illustration, comme la dégradation des récifs coralliens en outre-mer ou encore le déclin de la mangrove ».

 

D’où la nécessité de mettre en place une gestion côtière ou encore une gestion intégrée des zones côtières (GIZC) qui est une approche recommandée pour la gestion de l'espace et des ressources du littoral dans laquelle sont pris en compte simultanément tous les enjeux terrestres et marins tout comme naturels et sociaux.

« La GIZC est un concept né lors du sommet de la Terre de Rio de Janeiro en 1992, elle correspond aux recommandations de l'Agenda 21 (Action 17) pour le littoral et s'inscrit ainsi dans la notion du développement durable.

Une démarche de GIZC, propose de réaliser une approche globale d'un territoire littoral selon 3 niveaux fondamentaux :

• Le contexte physico naturel

• Le contexte économico social

• Le contexte juridico administratif

A l'issue de cette approche, un diagnostic est réalisé incluant les forces et les faiblesses ainsi que les problèmes et les opportunités du territoire concerné.

L'objectif final de la GIZC est de mettre en place des outils d'autorégulation permettant de garantir l'équilibre entre les différentes activités et les équilibres naturels dans un but de durabilité ».

 

Les petites îles ont des larges zones côtières comparativement à leurs superficies totales, ce qui leur confère des zones côtières importantes à gérer. L’environnement côtier mais également l’environnement socioéconomique et culturel sont très importants. Les conflits, dus en particulier au partage de l’espace côtier, sont amplifiés par le caractère dense de la population et le développement des activités économiques comme le tourisme.

L’UNESCO a mis en place l’IOC (Intergouvernemental Oceanographic Commission) en vue d’étudier les océans et les zones côtières avec trois axes :

• Océan et climat

• Science pour les écosystèmes des océans et la protection de l’environnement marin

• Science marine pour les GIZC.

Ce projet fait partie du programme intergovernmental MAB (Man and the Biosphere) en relation avec l’IGBP (International Geosphere-Biosphere Programme) et le LOICZ (Land-Ocean Interaction in the Coastal Zone) et contribue au “Global Coral Reef Monitoring Network”.

Un certain nombre d’autres initiatives doivent être mentionnées comme :

 

• UNESCO CSI (Coastal Regions and Small Islands) (environnement et développement dans les régions côtières et les petites îles) mis en place en 1995-1996;

• COSALC (Coast and Beach Stability in the Caribbean Islands);

• FOPROBIM (Fondation pour la Protection de la Biodiversité);

• CGZC (Fondation Caribéenne pour la Gestion des Zones Côtières).

 

Selon la CSI de l’UNESCO, « la gestion intégrée des zones côtières regroupe un large éventail de sujets, d’approches, de disciplines et de zones géographiques. En conséquence, il est très difficile de donner un cadre cohérent qui s’applique à la fois au niveau conceptuel et à celui de la mise en œuvre sur le terrain.

Les schémas et organigrammes mis au point à un niveau théorique ou au début d’un projet n’éclairent pas forcément celui chargé de la gestion des zones côtières qui doit faire face à la réalité de prise de décision rapide en présence de peu ou pas d’informations.

La GIZC, sans des connaissances théoriques reconnues ou de principes de base, est très difficile à mettre en œuvre sur le terrain. Trop souvent la seule forme d’évaluation est l’autoévaluation qui, en général, est favorable mais ne fait pas nécessairement avancer le processus de gestion.   

Bien qu’il soit reconnu que la GIZC est interdisciplinaire et intersectorielle, les bases fondamentales de la science et les méthodes scientifiques sont trop souvent oubliées et les connaissances et pratiques de gestion locales indigènes ignorées.

Parfois, aussi, ceux impliqués dans la GIZC, se concentrent plus sur le processus ou l’outil, qu’il s’agisse d’une approche participative ou de systèmes d’information géographique, et perdent de vue le but essentiel, c’est-à-dire la gestion durable des activités humaines dans les zones côtières ».

Il s’avère alors indispensable de définir, concernant la gestion intégrée, un cadre international, des objectifs très clairs et de mettre en place des pratiques éclairées comme l’a recommandé l’UNESCO dans l’atelier organisé à Paris du 30 novembre au 4 décembre 1998 et intitulé «Vers des pratiques éclairées pour le développement des régions côtières ».

S’agissant du cadre politique international des efforts intégrés et intersectoriels en faveur du développement durable des régions côtières, quatre éléments fondamentaux sont à prendre en considération :

• La Conférence de 1992 des Nations Unies sur l’environnement et le développement qui a conduit à la déclaration de Rio et à l’agenda 21 (chapitre 17)

• La Conférence mondiale des Nations Unies sur le développement durable des petits états insulaires en développement ou PIED qui s’est tenue à la Barbade en 1994.

• La « Convention sur la biodiversité » et le « Programme mondial d’action pour la protection de l’environnement marin à partir des sources de pollution terrestre ».

• Le « Congrès Panafricain sur la gestion intégrée durable des zones côtières » ou PACSICOM qui s’est tenu à Maputo, Mozambique, en 1998.

       

Concernant les objectifs et les pratiques et en se fondant sur le principe des 50 pas géométriques ou son équivalent dans la Caraïbe, cette étude tentera de mener une analyse comparative et d’en apporter des éléments de réponse. Elle portera sur huit pays, la Barbade (anglophone), la Dominique(anglophone), la République Dominicaine (hispanophone), la Guadeloupe(francophone), la Jamaïque (anglophone), Puerto Rico (anglophone et hispanophone), Saint-Martin (partie hollandaise, néerlandophone) et Sainte Lucie (anglophone). Ils sont considérés suffisamment représentatifs au regard de l’histoire des 50 pas géométriques, des comportements et des règles appliquées dans la Caraïbe.

 

La problématique sera axée, dans un premier temps, sur une recherche historique, géographique et juridique concernant la zone des cinquante pas géométriques. Elle portera sur la recherche de l’existence d’une bande côtière particulière et comparable à celle des 50 pas et sur les règles spécifiques qui sont appliquées dans cette zone. Si les lois existent et sont nombreuses, des exceptions ont  été accordées de tout temps, soit pour des raisons économiques, soit pour régulariser des situations, soit par simple politique du « laisser faire ». A qui appartiennent alors, les terres situées sur le littoral ?

 

Pour chacune des îles, la zone côtière est assujettie à des contraintes naturelles et économiques et les gouvernements respectifs cherchent à mette en place des règles juridiques permettant l’utilisation ou la privatisation des terres côtières, tout en maintenant l’usage public des plages. Quelle sera alors la politique d’aménagement du territoire ? Quelles sont les politiques de protection des espaces naturels du littoral ? En reprenant les grandes lignes des politiques d’aménagement du territoire, les applications législatives seront étudiées. Quelles sont les politiques économiques en général ? Comment sont réparties les ressources ?

 

Aujourd’hui, l’usage du littoral est multiple. On trouve : les ports où arrivent les bateaux de marchandises et les bateaux de croisière, les ports de pêche, les complexes touristiques, les villages et les villes, les complexes hôteliers, les exploitations de sable et autres minéraux, les plages de loisirs et de sports nautiques….Tous les acteurs, utilisateurs du littoral, ont des intérêts différents et parfois opposés. La politique d’urbanisation et d’environnement du littoral prend alors tout son sens. Existe-t-il des règles d’urbanisme et de construction spécifiques pour les terrains du littoral ? Une gestion intégrée devient nécessaire pour préserver l’économie de l’île, son développement, son environnement. Ces dernières années, les pays ont mis en place des outils de gestion et de contrôle des zones côtières.

 

En outre, les îles sont généralement de dimension modeste, et la croissance de l’économie touristique depuis une vingtaine d’années, a fait prendre conscience à chaque pays, du potentiel économique fondé sur une gestion durable du littoral. Les îles, et particulièrement les plus petites, ont un écosystème fragile. A leur passage, certains ouragans ont détruit des côtes entières. Ces dernières jouent un rôle très important dans le développement des îles. Chaque secteur économique trouve un intérêt dans la zone côtière, et désire exploiter la côte dans l’espoir de gains rapides. Les îles doivent donc lutter contre cette tentation, pour ne pas sacrifier l’essor futur de cet « or blanc » qui représente un pourcentage significatif de leurs ressources naturelles.

 

Les îles en général et celles de la Caraïbe en particulier s’intéressent alors à la gestion du littoral, son maintien, son devenir. Comment instituer un cadre général pour l’utilisation des sols et l’aménagement du territoire permettant d’élaborer des projets sectoriels spéciaux et détaillés (pour les zones protégées, l’agriculture, les forêts, l’habitat social, l’aménagement rural, par exemple), et rationaliser la planification et l’exécution des projets ?

 

Nombreux sont les pays de la Caraïbe qui ont adopté l’immersion de récifs artificiels. Le développement économique et régional de la zone côtière et plus particulièrement la croissance de l’économie touristique sont les principaux objectifs. La Guadeloupe bénéficie depuis 1975 du Conservatoire du littoral, véritable agence foncière, qui cherche à acquérir  les sites où l’écosystème est particulièrement riche et fragile ; mais surtout, en ce qui concerne l’urbanisation du littoral, depuis la loi du 30 décembre 1996, les Agences des 50 pas géométriques ont un rôle de coordination entre l’Etat et les communes pour l’aménagement durable de l’habitat des zones urbaines. Ces politiques sont ambitieuses et très onéreuses. Quels organismes sont alors chargés de l’installation des infrastructures, de leur fonctionnement et de leur entretien ? Comment garantir  l’application des principes énoncés dans les lois ? Quels sont les instruments utilisés par les pays pour contrôler la bonne application de ces principes ? Comment envisager les politiques du développement du littoral et quels moyens juridiques, économiques, fiscaux, sociaux et culturels peuvent leur être consacrés ?

 

Cette étude s’intéresse également au rôle des organisations régionales et internationales. C’est ainsi que l’UNESCO joue un rôle primordial dans le suivi,  l’organisation et les méthodes utilisées par les petites îles de la Caraïbe pour la protection de l’environnement et de la zone côtière, en cherchant à créer les conditions d’un développement durable. Comment informer et former la population, particulièrement les jeunes, sur les causes de la pollution ? A qui confier cette formation ? Comment arriver à régler la question des constructions illicites, des dépôts d’ordures et à décourager les squatters ? Comment changer les comportements, les mentalités, les modes de vie ?

 

S’agissant des conflits et des rivalités, les îles dépendent économiquement de la zone côtière, Il leur est impossible de laisser l’exploitation de la côte à un seul acteur économique ou donner une priorité à un secteur au détriment d’un autre. De là, surgissent  toujours des rivalités entre des promoteurs voulant s’installer dans des secteurs côtiers, les propriétaires des terres adjacentes, les usagers et certains décideurs. Les intérêts économiques divers et contradictoires étant confrontés aux politiques d’aménagement des territoires, un processus de gestion côtier est donc essentiel, permettant la prévention de ces conflits, leur médiation et leur résolution. 

Les conflits montrent le chemin restant à parcourir pour parvenir à une gestion intégrée de la zone côtière pour un développement durable.

 

Des observatoires gouvernementaux et non gouvernementaux surveillent l’application de la législation, avec pour objectif de corriger la dérive d’une urbanisation sauvage tout en assurant la protection de l’environnement et du littoral. En Guadeloupe, l’Etat donne des moyens nouveaux à l’Agence des 50 pas géométriques de la Guadeloupe et au Conservatoire du littoral pour leur permettre de mener à bien leurs missions de mise en valeur et de protection des espaces.

            

Cette étude traitera dans une première partie, de l’histoire, des éléments économiques et géographiques et des principes généraux du droit applicable, relatifs aux 50 pas géométriques ou son équivalent. Elle se penchera sur les instruments juridiques et techniques mis en place ainsi que sur leur action sur la conservation du littoral et le développement de l’économie. Comment alors réussir la gestion du littoral et la protection de l’environnement ?

 

Si le développement économique et régional repose sur le tourisme, l’économie touristique a besoin, pour sa croissance, d’une gestion économique et environnementale intégrée. Les habitants des zones urbaines ont besoin également de disposer des infrastructures adéquates. Ces éléments seront traités également dans la première partie de l’étude.

 

La gestion des zones côtières, grâce à l’existence de la zone des 50 pas géométriques ou son équivalent, est devenue une priorité économique qui se conçoit sur le long terme. La gestion des conflits, une réalité quotidienne depuis l’existence de la zone des 50 pas géométriques, débouche sur des solutions dont certaines sont difficiles à réaliser, et nécessitent des moyens humains et financiers importants, comme le montrent, la gestion du littoral, la gestion des conflits et les études des cas développés dans la deuxième partie de cette étude.

Suite 1er et Second Chapitre